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Grüne Positionen zum Thema Agglomerationspolitik
Entwicklung der Agglomerationen
Städtische Räume (Einzelstädte, Agglomerationen und Metropolitanräume) bilden heute den Lebensraum für rund 70 Prozent der schweizerischen Wohnbevölkerung. Aufgrund ihrer politischen und wirtschaftlichen Entwicklung hatte die Schweiz lange Zeit eine stark dezentrale und durchmischte Struktur der städtischen Räume. Die Städte verzeichneten bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts ein stetiges Wachstum in die Fläche. Dem räumlichen und funktionalen Zusammenwachsen der grossen städtischen Räume mit ihren Vororten wurde v.a. in Zürich mit Eingemeindungen begegnet.
In den 50er Jahren nahm die individuelle Mobilität rasch zu und mit ihr setzte die Phase der Suburbanisierung ein. Wohn- und Arbeitsgebiete wurden immer stärker getrennt. Der Ausbau der Verkehrswege ermöglichte schliesslich die stetige Ausdehnung der Städte ins ländliche Umland. Dadurch wurde der ländliche Raum immer stärker zersiedelt und die Mobilität nahm überproportional zu.
Politik und Planung konzentrierten sich lange Zeit vorwiegend oder gar ausschliesslich auf den ländlichen Raum. Städte und die Agglomerationen wurden wenig beachtet. Dies hängt unter anderem mit der politischen Organisation der Schweiz zusammen, welche den ländlichen Gebieten ein stärkeres Gewicht verleiht als den Städten. Die Situation der Städte galt zudem lange als problemlos. Erst mit den wachsenden sozialen und zum Teil auch den verkehrsbedingten Problemen wurden die Städte überfordert und zu einem Diskussionsthema. Mit den Grundzügen der Raumordnung Schweiz (1996) fanden die Städte mit ihren Problemen erstmals Anerkennung auf Bundesebene. Die darin aufgezeigte Strategie für die verschiedenen Raumebenen der Schweiz muss nun in eine Politik umgewandelt und umgesetzt werden.
Spannungsfelder in den Agglomerationen
Heute dominieren in der Schweiz die Metropolitanräume Zürich, Bern, Basel, Genf-Lausanne und das Tessin (Raum Lugano-Mendrisio). Nur wenige Einzelstädte sind nicht Teil eines Agglomerationsverbundes. Noch stärker als die Bevölkerung sind in den grossen Agglomerationen die wertschöpfungsintensiven Funktionen und Arbeitsplätze konzentriert.
Die Probleme und Herausforderungen im städtischen Raum lassen sich auf einige Entwicklungen zurückführen:
a) Metropolisierungstrend
Die - auf Dienstleistungen ausgerichteten - Grosszentren Zürich, Basel und Genf nehmen stetig an Wichtigkeit zu. Als Folge der ungebremsten Konzentration der wirtschaftlicher Aktivitäten in den grossen Agglomerationen richten sich die übrigen Gebiete - sowohl städtische als auch ländliche - zunehmend auf die Grosszentren aus. Zugleich nimmt die Verflechtung der verschiedenen Agglomerationen zu, was zur Bildung von sogenannten Metropolitanräumen führt.
b) Entmischungsprozesse: funktionale Entmischung, wirtschaftliche Spezialisierung, soziale Segregation
Die Nutzungskonkurrenz und unterschiedliche Standortansprüche ziehen eine Trennung der Funktionen Wohnen, Arbeiten und Freizeit nach sich. Diese wird zusätzlich unterstützt durch die Bildung wirtschaftlicher Ballungsgebiete und die gewünschte Nähe von sich vor- und nachgelagerten Wirtschaftszweigen. Durch die Vernetzung von Ausbildungs-, Forschungs- und Entwicklungsinstitutionen mit der Wirtschaft bieten Grosszentren ein innovatives Milieu.
Die soziale Entmischung zeigt sich darin, dass sich wirtschaftlichen besser gestellte Bevölkerungsschichten in den Gemeinden im Umland der Agglomerationszentren niederlassen. Dort finden sie eine höhere Wohnqualität und können dank guten Verkehrsverbindungen dennoch von den Angeboten des Zentrums profitieren. Besonders deutlich zeigte sich diese Entwicklung in den 90er Jahren bei Familien mit Kindern. Aufgrund dieser Entwicklung stellten sich unterschiedliche steuerliche Belastungen der Haushalte ein, die in einer Art Spiralwirkung die Entmischungstendenzen weiter verstärkten. Ähnlich wirkt sich auch aus, dass die Kerngemeinden im Verhältnis zu ihrer Bevölkerung einen grösseren Anteil an Arbeitsplätzen aufweisen als die Umlandgemeinden. Daraus folgen Probleme in anderen Bereichen wie Verkehr und Umwelt oder den öffentlichen Finanzen.
Heute gibt es allerdings auch wieder gegenläufige Tendenzen: Bei gewissen Bevölkerungsschichten ist die Stadt als Wohnort wieder attraktiv geworden. Besonders Alleinstehende und Paare ohne Kinder suchen wieder vermehrt das Angebot der Zentren. Zunehmend wird deshalb versucht, mit exklusiven Neubauten und Renovationen ein zahlungskräftigen Publikum anzulocken, während der Platz für jene, die sich diese Angebote nicht leisten können, knapp wird (Gentrifizierung).
Verkehrs-/Umweltbelastung
Die Trennung der verschiedenen Funktionen wie Wohnen, Arbeiten, Einkaufen, Freizeit usw. bewirkt eine starke Zunahme der Verkehrsströme, oft in Form von Radialverkehr aus den Umlandgemeinden ins Zentrum und zurück, immer mehr aber auch in Form von Tangentialverkehr zwischen den verschiedenen Umlandgemeinden rund um das Zentrum. Der Tangentialverkehr ist dabei mit öffentlichen Verkehrsmitteln sehr viel schwieriger zu bewältigen und lässt den Motorfahrzeugverkehr stark anwachsen. Auch bei der Erschliessung des Zentrums ist der öffentliche Verkehr nur dann konkurrenzfähig, wenn die Zersiedlung im Umland nicht allzu stark ist. Der öffentliche Verkehr ist darauf angewiesen, dass das Einzugsgebiet ausreichend dicht besiedelt ist.
Besonders in den Zentren haben die Verkehrsinfrastrukturen des Individualverkehrs ihre Kapazitätsgrenzen längst erreicht. Entsprechend hoch ist der Druck, neue Verbindungen, Umfahrungen und Kapazitätserweiterungen zu bauen.
Im Siedlungsgebiet ist der Verkehr ein Hauptverursacher von Umweltbelastungen. Im städtischen Siedlungsgebiet ist er für den Grossteil der Luftschadstoffbelastung verantwortlich und Hauptquelle des Lärms. Mit seinem Beitrag zur Verschlechterung der Umweltqualität fördert der Verkehr die Prozesse zur Ausdehnung der Agglomeration weiter.
Dabei beanspruchen die Siedlungen immer mehr Fläche. Da der Boden in den Umlandgemeinden und in den ländlichen Gebieten meist billiger ist als in den Zentren, ist der Druck zu verdichteter Bauweise kleiner. Der Bodenverbrauch ist denn auch ungebrochen. Seit den 70er Jahren wird in der Schweiz im Durchschnitt rund ein Quadratmeter Nicht-Siedlungsgebiet pro Sekunde überbaut. Zu diesem massiven Bodenverbrauch tragen allerdings zu einem beachtlichen Teil sogenannt ländliche Kantone bei.
Öffentliche Finanzen
Die Zentrumsgemeinden erfüllen und finanzieren Funktionen, die auch von den Umlandgemeinden bzw. deren Bevölkerung in Anspruch genommen werden. Dies betrifft besonders die Bereiche Kultur und Sport, Sicherheit, Privatverkehr und Sozialwesen. Weitere Kosten haben die Zentrumsgemeinden oft auch in den Bereichen Bildung, Gesundheit und öffentlicher Verkehr zu tragen. Nicht zu vernachlässigen sind die Umweltkosten, welche als externe Kosten des (Pendler-)Verkehrs in den Agglomerationszentren anfallen. Ungedeckte Kosten entstehen den Kerngemeinden auch aus den verfügbaren Arbeitsplätzen. Wie bei den Zentrumslasten ist dies eine Folge des Steuersystems, das mit der Besteuerung in der Wohnsitzgemeinde die Bereitstellung von Leistungen ausserhalb dieser Gemeinde nicht bzw. nur ungenügend abgeltet.
Unzureichende Handlungsstrategien
Der Bund hat vier Handlungsansätze vorgezeichnet, mit denen die Situation der Städte und Agglomerationen besser berücksichtigt werden soll:
- Koordination und Ausrichtung der Bundespolitiken auf die stadträumlichen Ziele der Raumordnung
- Verbesserung der vertikalen Zusammenarbeit zwischen Gemeinden, Kantonen und Bund
- Förderung der horizontalen Zusammenarbeit in den Agglomerationen
- Einbindung in das europäische Städtenetz
Auch die neue Bundesverfassung ist geprägt von der bisherigen «Mitberücksichtigungspolitik» der Städte und Agglomerationen. Es fehlen darin die Möglichkeiten für einen direkten Dialog des Bundes mit den Städten oder gar entsprechende Interventionsmöglichkeiten.
Aus der Sicht der Grünen ist der Städte-/Agglomerationsproblematik auf dieser Ebene allein nicht beizukommen.
- Die Kantone bleiben Hauptakteure der Raumplanung und -ordnung.
- In der Nutzungsplanung sind die Gemeinden zu autonom, als dass sich eine regionale Zusammenarbeit einstellen würde.
- Die Agglomerationen verfügen über keine Entscheidungsbefugnisse, weder in politischer noch in (raum-)planerischer Hinsicht
- Die auf Kantons- und Gemeindeebene geschaffenen Rechts- und Planungsgrundlagen werden auf der Ebene der Agglomerationen nicht harmonisiert.
Im Gegenteil: Die verschiedenen Agglomerationsgemeinden stehen in einem ungebremsten Wettbewerb zueinander, und auch zwischen den einzelnen Agglomerationen besteht ein Wettbewerb im Trend zur Hierarchisierung.
GRÜNE AGGLOMERATIONSPOLITIK
Eine grüne Agglomerationspolitik stellt diesen Problemen alternative Lösungsansätze entgegen, damit das Postulat der nachhaltigen Entwicklung (vgl. Art. 2 Abs. 2 BV) keine Worthülse bleibt.
Zersiedlung der Landschaft begrenzen
Die Grünen wollen die Zersiedlung der Landschaft wirkungsvoll begrenzen. Diese stellt eine wesentliche Ursache für verschiedene Probleme - auch in den Agglomerationen - dar. Die ungebremste Ausdehnung des Siedlungsgebiets ist eine Hauptursache für die zunehmende Verkehrsbelastung der Agglomerationen und deren Zentren.
Zur Zeit ist in der Schweiz deutlich mehr Fläche eingezont, als in den kommenden 15 Jahren benötigt werden, wie dies das Raumplanungsgesetz (RPG) verlangen würde. Die übergrossen Bauzonen fördern die Zersiedlung der Landschaft in hohem Masse. Ein grosser Teil der Bauzonen ist noch nicht überbaut, und eine fast ebenso grosse Fläche an Boden ist ausserhalb von Bauzonen bereits überbaut. Als wirkungsvolle Massnahme sind Siedlungsgebiete zu limitieren und «Tabu-Zonen» zu schaffen, in denen keine Bautätigkeiten zugelassen sind. Zusätzlich ist Bauland auch aktiv aus der Bauzone zu entlassen. Gefördert werden können diese Auszonungen, indem der Verzicht auf Bauzonen entschädigt oder durch Verdichtungen im bereits bestehenden Siedlungsgebiet kompensiert wird. Die zu leistenden Entschädigungen können aus der Abschöpfung von Mehrwerten geleistet werden, die sich als Folge der Aufzonungen ergeben. Denkbar ist zudem ein Handel von Kontingenten, von dem jene profitieren, die auf die Ausschöpfung von Reserven verzichten.
Besonders im ländlichen Raum ist die Limitierung des Siedlungsgebiets von grosser Bedeutung. Oft ohne klare Ideen der längerfristigen Siedlungsentwicklung werden hier stets neue «Siedlungsteppiche» gebaut, die in Bezug auf den Bodenverbrauch und die Mobilität schlechte Voraussetzungen bilden.
Innerhalb des Siedlungsgebiets sind grosse Flächenreserven vorhanden. Deren Ausnützung ist jedoch oft aufwendiger als das Bauen auf der grünen Wiese. Es braucht deshalb angepasste Planungs- und Bauvorgaben, die eine flexible und Qualität fördernde (Um)Nutzung dieser Flächenreserven innerhalb des Siedlungsgebietes ermöglichen. Zudem soll die Multifunktionalität der Gebäude («Umwandelbarkeit als Konzept») gefördert werden. Zur besseren Ausnützung des Siedlungsgebiets soll auch die Frage von Vorgaben zu Mindestdichten nicht ausser Acht gelassen werden, was in der dicht besiedelten Schweiz durchaus Sinn machen könnte.
Auswirkungen der Siedlungsbegrenzung auffangen
Die Begrenzung des Siedlungsgebiets bedeutet, dass bereits überbaute Gebiete verdichtet werden. Damit darunter die (Wohn)Qualität der Siedlungen nicht Schaden nimmt, müssen Programme zur Qualitätsförderung und Aufwertung initiiert werden. Es wird unumgänglich sein, Qualitätstandards für den Wohn-/Aussenraum, das Wohnumfeld etc. vorzugeben. Speziell zu fördern ist das autofreie Wohnen.
Im Weiteren muss den Auswirkungen der Siedlungsbegrenzung auf die sozial schwächeren Gesellschaftsmitglieder entgegengewirkt werden: Neben der Tendenz, dass ein immer grösserer Teil des städtischen Wohnangebots auf gutverdienende Personen ausgerichtet wird (Gentrifizierung), lässt die Begrenzung des Siedlungsgebiets die Bodenpreise in einem gewissen Mass ansteigen, so dass sozial schwächere Personen weiter marginalisiert werden. Durch staatliche Anreize und eigene Initiativen ist für ein breites Wohnungsangebot für verschiedene Ansprüche zu sorgen. Der Wunsch vieler Gemeinden nach zahlungskräftigen SteuerzahlerInnen darf nicht zu Lasten der ärmeren Bevölkerungsteilen gehen.
Standorte für grosse Kultur-, Freizeit- und Sportanlagen
Die Siedlungsentwicklung im Allgemeinen, besonders jedoch auch die Frage der Standorte von grossen Bauvorhaben mit regionalem bis überregionalem Charakter auf der grünen Wiese (Einkaufs-, Freizeitzentren etc.), ist von einer übergeordneten, nationalen Bedeutung. Es ist deshalb zweckmässig, diese Entwicklung nicht einfach lokal geschehen zu lassen, sondern in einem «Sachplan Siedlungsentwicklung» in einer übergeordneten Gesamtschau koordiniert anzugehen.
Öffentlichen Verkehr fördern
Mit steuerlichen Anreizen kann die räumliche Nähe von Arbeiten und Wohnen gefördert werden. Der Charakter des Verkehrssystems prägt auch die Qualität der Siedlungen. Städte und Agglomerationen mit einem leistungsfähigen öffentlichen Verkehrssystem «verlieren» weniger Platz an den Verkehr (Strassen- und Abstellflächen). Die Stadt Genf beispielsweise braucht prozentual rund zwei Drittel mehr Fläche für den Verkehr als die Stadt Zürich. Der öffentliche Verkehr vermindert zudem den Flächenverbrauch für Siedlungen in der ganzen Agglomeration. Nicht wie der Individualverkehr, welcher die Siedlungsentwicklung in die Fläche vorantreibt, fördert die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln die räumliche Konzentration um die Haltestellen. Die Verlagerung vom motorisierten Individualverkehr zum öffentlichen Verkehr steigert in den dicht besiedelten Gebieten die Qualität des Wohnumfelds (Lärm, Luft, Raum), welche oft ein Grund für die Bevorzugung von Wohnstandorten im Grünen darstellt.
Zur Umsetzung dieser Forderung ist jedoch eine hohe Qualität des öffentlichen Agglomerationsverkehrs unabdingbar. Der öffentliche Agglomerationsverkehr muss also vermehrt gefördert werden, beispielsweise durch den Einsatz von Treibstoffabgaben.
Förderung des Velo- und FussgängerInnenverkehrs
Zu Fuss und Velofahren sind in der Agglomeration in jeder Hinsicht die vorteilhaftesten Verkehrsarten. Sie sind umweltfreundlich und erfordern keine grossen Investitionen seitens der öffentlichen Hand. Im innerstädtischen Verkehr bewältigen sie gar einen respektablen Anteil des Verkehrsvolumens. Dennoch wird ihnen in der Verkehrspolitik meist zu wenig Bedeutung beigemessen. Mangels Sicherheit und mangels Rücksicht auf die spezifischen Bedürfnisse von VelofahrerInnen und FussgängerInnen sowohl beim fahrenden wie beim ruhenden Verkehr wird das Potenzial dieser Fortbewegungsarten nicht ausgeschöpft.
Neue Organisationsformen für Politik und Planung
In einem weiteren - längerfristig angesetzten - Schritt müssen neue Organisationsformen/-strukturen für Politik und Planung gefunden werden. Die heutigen funktionalen Zusammenhänge entsprechen immer weniger den territorialen Einheiten Gemeinde und Kanton, wodurch sich viele der oben angesprochenen Probleme zusätzlich akzentuieren, z.T. erst ergeben. Vermehrt sollen Institutionen auf der Agglomerationsebene eingerichtet werden. Dazu sollen (finanzielle) Anreize geschaffen werden, welche die Zusammenarbeit zwischen Gemeinden und Kantonen auf der Ebene von Agglomerationen und anderen funktionalen Regionen durch den Bund fördern. Ziel ist es, die funktionalen Einheiten (z.B. Agglomerationen) mit politischen, planerischen und finanziellen Kompetenzen auszustatten. Damit erhalten sie die Möglichkeit, selbst in der Planung aktiv zu sein.
Besondere Beachtung verdient die Frage des Steuersystems. Die bestehende Autonomie der Gemeinden bei der Festsetzung der Steuerbelastung - ohne Ausgleichssysteme zwischen den Gemeinden - macht bei den heutigen grossräumigen funktionalen Einheiten keinen Sinn mehr. Entweder werden effiziente Ausgleichssysteme zwischen den Gemeinden gefunden, die deren unterschiedlichen Funktionen in einem Gemeindeverbund berücksichtigen, oder die Steuerhoheit wird generell auf die Ebene der Agglomerationen/Regionen verschoben. Denkbar wäre auch ein System, bei dem nicht nur der Wohnort, sondern auch der Ort der werktäglichen Aktivitäten (Arbeitsort, Schulort etc.) profitiert.
Gleichzeitig mit dieser Verlagerung von Aufgaben von den Gemeinden zur Agglomeration müssen jedoch auch die untergeordneten Strukturen aktiviert und nötigenfalls gestärkt werden, damit sich Politik und Planung nicht noch weiter von den betroffenen Menschen entfernt. Beispielsweise soll sich die Bevölkerung in Quartier- und Agglomerationsforen an der Gestaltung ihrer Mitwelt beteiligen können. Solche Formen der Partizipation sollen als demokratische Mittel mit entsprechenden Rechten in die politischen und planerischen Prozesse integriert werden. Besondere Beachtung verdienen dabei Fragen der Kompetenzen, der Legitimität und der demokratischen Abstützung (Repräsentativität) von partizipativen Formen der Mitwirkung. Hier soll der Bund mit der Vergabe von entsprechenden Forschungsaufträgen aktiv werden.
Literatur:
Grundzüge der Raumordnung Schweiz, Bundesrat 1996
Bericht über die Kernstädte, Staatssekretariat für Wirtschaft, 1999
Bericht der Expertengruppe «Finanzierung des Agglomerationsverkehrs» vom 29. Mai 2001
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Webmaster: alles@stadtlabor.ch
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